Nossa Coluna completou um ano de existência em outubro e, ao longo deste ano, tratamos de diversos temas relacionados à tributação, que afetam os contribuintes e seus negócios, sempre na perspectiva das receitas públicos, onde se inclui o resultado da arrecadação dos tributos.
Hoje, proponho um olhar por outro ângulo, na perspectiva dos gastos públicos, que envolvem todas as despesas executadas pelo poder público para a satisfação das necessidades coletivas, e perpassam, fundamentalmente, pela necessidade de bem planejar ações nas áreas da saúde, da educação, da segurança, da infraestrutura etc., para que haja eficiência na destinação da receita arrecadada.
Esse planejamento é o que chamamos de orçamento público. O Estado utiliza o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) como instrumentos de planejamento na elaboração do orçamento e gestão das finanças públicas brasileiras. Está tudo lá previsto na nossa Constituição Federal, a partir do art. 165.
Aqui, vale registrar, de forma bastante resumida, que o Plano Plurianual (PPA) é um instrumento de planejamento de médio prazo, com duração de quatro anos, que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e delas decorrentes, bem como as relativas aos programas de duração continuada (art. 165, § 1°, da Constituição Federal).
Interessante observar que a vigência do PPA não coincide com o mandato do governante, pois o primeiro ano do PPA sempre ocorrerá no segundo ano de mandato do gestor público, como forma de coibir a descontinuidade de programas e ações governamentais na mudança de um governo ao outro. O chefe do Poder Executivo deve encaminhar ao Legislativo o projeto do PPA em até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro de seu mandato (31 de agosto). O Legislativo, por sua vez, deve devolver o projeto ao Executivo para sanção ou veto, até 15 de dezembro, que corresponde ao encerramento da sessão legislativa.
Já a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) tem vigência de um exercício financeiro e é elaborada a partir do PPA, compreendendo as metas e prioridades da Administração Pública, sendo responsável por orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA), alterar a legislação tributária e estabelecer as políticas de aplicação das agências de fomento (art. 165, § 2°, da Constituição Federal).
A LOA compreende uma única peça orçamentária composta pelo orçamento fiscal, de investimentos das empresas e o de seguridade social, nos termos do art. 165, § 5°, da Constituição Federal, devendo conter um demonstrativo de compatibilidade entre o que foi programado nos orçamentos e os objetivos e metas que constam no Anexo de Metas Fiscais presente na LDO, bem como do efeito das renúncias de receita e aumento das despesas de caráter continuado.
Pois bem. Desde o resultado das últimas eleições, “orçamento público” virou notícia frequente nos noticiários, especialmente porque se constatou que algumas políticas públicas essenciais não encontram lastro no Projeto de Lei Orçamentária Anual de 2023, o que confronta com a premissa de que nenhuma despesa pública pode ser executada sem que esteja devidamente prevista na LOA. Sentiu o drama?
Agora, assistimos à apresentação de emendas ao Projeto de LOA para fazer constar na peça orçamentária de 2023 recursos necessários, por exemplo, à manutenção do Serviço de Atendimento Móvel de Urgência (Samu), ao fomento do setor agropecuário e agricultura familiar, à conclusão de trecho da rodovia Transamazônica e à atenção básica de saúde, a exemplo da Farmácia Popular. E, além disso, a equipe de transição do governo passou a discutir a forma de excepcionar do teto de gastos as despesas adicionais referentes ao reajuste do Auxílio Brasil, que voltará a se chamar Bolsa Família.
“Teto de gastos” é outra expressão que está na moda. Surgiu em 2017, quando foi estabelecido um limite para os gastos do governo federal por 20 anos, como uma tentativa econômica de manter as contas públicas do país controladas e permitir que a taxa básica de juros da economia fosse mais baixa – em resposta à crise econômica que o país vivenciou em 2015 – sendo considerada uma das principais medidas realizadas pelo governo de Michel Temer (Emenda Constitucional 95/2016). Já naquela época, diante do anúncio de congelamento dos gastos públicos por 20 anos, alguns especialistas alertavam que, dentro de alguns anos, a tendência era que os gastos públicos tivessem uma participação menor na economia e que os recursos que financiam serviços públicos fossem limitados, tais como educação e saúde. Estamos, agora, comprovando essa projeção!
Originalmente, o projeto da LOA possui os mesmos prazos que o PPA, sendo que o projeto deve ser encaminhado até 31 de agosto e devolvido para sanção até 15 de dezembro. Contudo, diante da problemática envolvendo a falta de recursos para bancar os gastos previstos (e necessários) para o próximo ano, a Comissão Mista de Orçamento decidiu alterar, pela terceira vez, o prazo de tramitação do projeto da LOA 2023 (PLN 32/2022). Conforme anunciaram, a publicação do relatório final agora está prevista para até o dia 5 de dezembro e a votação deste relatório na Comissão será no dia 7 de dezembro. A votação final do Orçamento 2023 em sessão do Congresso não foi alterada e continua prevista para 16 de dezembro.
Nesta segunda-feira (28/11), diante da insuficiência dos recursos previstos para o orçamento de 2023, o governo recém-eleito apresentou uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC) para retirar o Bolsa Família do teto de gastos por 4 anos e, assim, viabilizar a sua retomada, sem que tal medida resulte no desequilíbrio fiscal das contas públicas. Detalhe é que a PEC ainda precisa ser aprovada pelo Congresso Nacional para que o novo governo possa alinhar o orçamento de 2023. Ou seja, teremos um fim de ano de fortes emoções e este assunto promete agitar esta e as próximas semanas!
Mas por que falar disso aqui? Porque, caros leitores, despesa demanda receita e, como sabemos, no final das contas, quem banca o Estado somos todos nós. Não podemos esquecer da função social dos tributos e não será surpresa se, num eventual aperto de caixa, soluções mágicas que onerem os contribuintes sejam propostas, de modo que o assunto interessa a toda a sociedade e deve ser acompanhado com atenção.
*Anna Tereza Landgraf é advogada e professora. Especialista em Direito Tributário. MBA em Planejamento Tributário e em Gestão e Administração de Negócios. Membro da Comissão de Direito Tributário da OAB/BA e da Associação Brasileira de Direito Tributário – ABRADT.
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