Em menos de 24 horas, o presidente do Supremo Tribunal Federal, Luís Roberto Barroso, rejeitou as ações assinadas pelas mesas diretoras do Senado e da Câmara dos Deputados com pedido liminar para derrubar a decisão do ministro Flávio Dino sobre emendas impositivas. A ação foi protocolada nesta quinta-feira (15) e contava com a assinatura dos presidentes das duas casas do Congresso e dos seguintes partidos: PSD, PL, PT, União Brasil, PP, MDB, PSB, Republicanos, Solidariedade, PSDB e PDT.
Na sua decisão, o ministro Barroso afirmou que as intervenções da presidência contra decisões monocráticas de ministros devem ocorrer apenas em casos excepcionais. Ele argumentou que a decisão de Flávio Dino “abre caminho para uma solução consensual para a questão, em reunião institucional com representantes dos Três Poderes”.
Nesta sexta-feira (16), o STF formou maioria, em julgamento virtual, para ratificar a decisão de Flávio Dino de suspender todas as emendas impositivas até que o Congresso Nacional estabeleça novos procedimentos para a liberação transparente dos recursos. Ficam excluídos dessa suspensão os recursos de emendas parlamentares destinados a obras já iniciadas nos municípios ou a ações para atendimento de calamidade pública formalmente reconhecidas.
A nova decisão conjunta do STF, somada à rejeição da liminar dos presidentes da Câmara, Senado e de 11 partidos, provavelmente aumentará as tensões entre os três poderes. A retaliação do Congresso à decisão do STF já teve início, com a Comissão Mista de Orçamento rejeitando a medida provisória 1238/24, que libera crédito orçamentário para o Poder Judiciário e o Conselho Nacional do Ministério Público.
Com a rejeição da MP, sete órgãos do Poder Judiciário e o Conselho Nacional do Ministério Público deixarão de receber R$ 1,3 bilhão este ano. Apenas o STF terá R$ 6,6 milhões a menos no orçamento. Os mais afetados serão a Justiça do Trabalho, com R$ 806 milhões, e a Justiça Federal, com R$ 435 milhões.
Em seu voto no julgamento virtual, o ministro Flávio Dino, relator da ação, mencionou as reuniões em andamento para encontrar uma solução consensual que melhore a transparência na execução das emendas pelo Congresso Nacional. O ministro André Mendonça também destacou o esforço na busca de consenso entre os Poderes para chegar a um meio-termo sobre as emendas impositivas.
O debate sobre a execução das emendas é antigo e, ao longo dos anos, deputados e senadores têm reclamado do controle que o Poder Executivo exerce sobre a distribuição dos recursos indicados pelos parlamentares. A discussão ganhou destaque com a apresentação da PEC 22/2000, pelo então presidente do Senado, Antonio Carlos Magalhães, que transformava o Orçamento Geral da União em impositivo, e não mais autorizativo.A autorização concedida não resultava na efetiva execução de todas as obras e investimentos previstos no projeto. O Poder Executivo tinha o poder de congelar verbas e projetos, além de efetuar cortes e optar por priorizar o pagamento de um volume maior de emendas dos apoiadores do governo.
“Precisamos tornar a lei orçamentária uma disposição legal impositiva, respeitando os limites orçamentários tecnicamente estabelecidos pelo Executivo. A partir desse ponto, os projetos, investimentos e dotações aprovados pelos parlamentares, dentro dos limites orçamentários indicados pelos técnicos, teriam de ser necessariamente executados”, argumentava Antonio Carlos Magalhães em sua proposta.
O renomado político baiano faleceu em 20 de julho de 2007 sem ver sua proposta de emenda constitucional aprovada pelo Congresso. Na realidade, a proposta passou quase 15 anos em tramitação e debate, sendo finalmente aprovada e promulgada em março de 2015.
A Emenda Constitucional 86, originada da PEC do senador ACM, passou a exigir que o Poder Executivo liberasse até 1,2% da receita corrente líquida (RCL) do ano anterior para as emendas apresentadas por parlamentares. Deste montante, 50% – ou seja, 0,6% do valor disponível – precisaria ser aplicado na área da saúde.
Na época, a emenda constitucional foi vista como uma medida capaz de proporcionar mais autonomia aos deputados federais e senadores, que poderiam destinar recursos para municípios e estados sem depender da benevolência do Executivo. A emenda também previa um aumento progressivo dos recursos para a saúde nos cinco anos subsequentes à promulgação. No primeiro ano, o investimento mínimo em saúde seria de 13,2% da receita corrente líquida; no segundo ano, 13,7%; no terceiro ano, 14,1%; no quarto ano, 14,5%; e, a partir do quinto ano, 15% da receita líquida corrente.
Posteriormente, outra emenda constitucional foi promulgada – a de número 100 – para tornar também obrigatória a execução das emendas das bancadas estaduais indicadas no Orçamento da União. Aprovada em junho de 2019, a nova regra impôs a execução obrigatória dessas emendas de bancada, seguindo as mesmas diretrizes das emendas individuais, que se tornaram obrigatórias em 2015.
As emendas de bancada tornaram-se então de execução obrigatória, correspondendo a 1% da receita corrente líquida realizada no ano anterior. A execução das emendas de bancada passou a obedecer às mesmas normas já em vigor para as de autoria individual, incluindo sujeição a contingenciamentos para cumprir as metas de resultado fiscal.
Durante a cerimônia de promulgação da EC 100, deputados e senadores presentes elogiaram a iniciativa e a conquista de maior independência do parlamento em relação ao governo federal. O presidente do Congresso Nacional na ocasião, senador Davi Alcolumbre (Uniãço-AP), ressaltou que a emenda não era contra nenhum governo, mas a favor da “boa política e da descentralização de recursos”.
“Por anos, lutamos por maior respeito às decisões do Congresso Nacional. Representamos o povo e as unidades da Federação com suas diversas realidades políticas e sociais. Temos contato direto com nossas bases e compreendemos as necessidades de forma mais próxima. Levar recursos para estados e municípios é uma função legítima de seus representantes políticos. A batalha foi longa para que o Orçamento”O presidente Alcolumbre salientou na sessão de promulgação em junho de 2019 que a legislação deve refletir mais do que apenas a perspectiva do governo central.
Posteriormente a essa alteração constitucional, durante o primeiro ano da gestão de Jair Bolsonaro, o Congresso introduziu uma nova mudança na legislação para regular a distribuição das emendas parlamentares.
Com as novas regras, as emendas inseridas no Orçamento da União passaram a ser divididas em quatro tipos: emendas individuais, onde a decisão fica a cargo de cada parlamentar; emendas de bancada, definidas em conjunto pelas bancadas estaduais e regionais; emendas de comissão, definidas pelas comissões temáticas da Câmara e do Senado; e emendas de relator (RP9), determinadas conforme critérios do relator geral do orçamento, escolhido anualmente.
O aumento no uso das emendas de relator resultou em um escândalo de corrupção em maio de 2021, originando o termo “orçamento secreto” após uma investigação do jornal Estado de S.Paulo. A possibilidade de solicitar emendas usando critérios próprios e sem identificar os parlamentares possibilitou práticas como compras superfaturadas e investimentos em obras com benefícios pessoais, às vezes fora de suas circunscrições. Destacou-se na investigação o caso de um trator adquirido por mais de 200% de seu valor real, utilizando verbas do Poder Executivo.
O emprego do orçamento secreto foi apontado como uma ferramenta do governo Bolsonaro para angariar apoio de parlamentares. Com a fatia do orçamento da União destinada às emendas de relator crescendo anualmente e a redução de verbas ministeriais, o envio desses recursos para obras regionais acabou incentivando deputados a colaborarem com o relator geral do orçamento e o governo.
No final de 2022, o Supremo Tribunal Federal declarou as emendas de relator, conhecidas como orçamento secreto, como inconstitucionais, extinguindo essa modalidade de pagamento de emendas.
Com essa decisão, os parlamentares passaram a concentrar suas indicações principalmente em emendas de comissão, que se tornaram a principal forma de alocar recursos para suas bases eleitorais. Surgiram também as “emendas pix”, transferências diretas especiais para estados e Distrito Federal, dispensando a necessidade de convênios para os repasses.
Sem as emendas de relator, as emendas de comissão tiveram um aumento de 5.912% nos valores pagos em 2024 em comparação a 2022. Segundo dados do Senado, os valores destinados às emendas de comissão saltaram de R$ 329,4 milhões em 2022 para R$ 15,5 bilhões em 2024.
Atualmente, o Supremo Tribunal Federal analisa se os parlamentares simplesmente substituíram o orçamento secreto pelas emendas de comissão na prática. Essa suspeita dos ministros do STF motivou a decisão do ministro Flávio Dino de suspender as emendas pix e até mesmo as emendas impositivas, garantidas por emendas constitucionais.
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